Модификация бюджетного правила: от консерватизма к мягкости

 

 

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

 

Опыт работы в России бюджетных правил и суверенных фондов подтверждает це- лесообразность их использования. Выделение конъюнктурной части нефтегазовых до- ходов и сбережение сверхдоходов в суверенном фонде обеспечивают предсказуемость и устойчивость бюджетных расходов, заметно снижая зависимость от внешнеэкономи- ческой конъюнктуры основных макроэкономических показателей и способствуя прове- дению контрциклической бюджетной политики и поддержанию долгосрочной устойчиво- сти государственных финансов.

Эффективность конструкции бюджетного правила, действующего в России, опреде- ляется выбором показателя (показателей), разделяющего (разделяющих) нефтегазовую часть бюджета на структурную и конъюнктурную составляющие. В оптимальном варианте границы отсечения (по ценам и/или объемам добычи/экспорта энергоресурсов) должны быть несколько ниже долгосрочных равновесных уровней, позволяя в благоприятные пе- риоды накапливать и поддерживать объем средств, достаточный для прохождения не- благоприятных периодов.

В текущей версии бюджетного правила в качестве такого показателя используется базовая цена нефти на уровне 40 долл./барр. в ценах 2017 года. С учетом цены при- быльности маржинальных производителей нефти – сланцевых компаний – использова- ние данной базовой цены нефти до начала 2022 года представлялось несколько консер- вативным.

В то же время в озвученной Минфином России новой модификации бюджетного правила базовые цена нефти и объем добычи нефти представляются нам завышен- ными. Исходя из ожидаемой нами динамики цены прибыльности добычи сланцевых про- изводителей и цены нефти, балансирующей государственные бюджеты основных стран – экспортеров нефти, цена нефти Urals 60 долл./барр. кажется существенно пре- вышающей равновесный уровень для средне- и долгосрочного периода. Аналогичные, хотя и заметно более низкие, риски мы видим и со стороны объема добычи нефти в случае его фиксации на уровне 9,5 млн б/с. Это означает высокие риски формирования резервов в ФНБ в периоды относительно благоприятной внешней конъюнктуры в объе- мах, недостаточных для покрытия отрицательного разрыва между фактическими и ба- зовыми нефтегазовыми доходами в периоды, когда цена нефти будет ниже базовой.

В новых реалиях с учетом значительно расширившегося дисконта нефти Urals к Brent для поддержания долгосрочной устойчивости государственных финансов и сохра- нения способности проведения контрциклической бюджетной политики более рацио- нальным вариантом представляется сохранение текущего уровня базовой цены нефти. Кроме того, представляется целесообразным снижение используемого в расчетах объ- ема добычи нефти. Альтернативным вариантом может стать сохранение текущего ме- ханизма, в рамках которого объем добычи нефти не фиксируется для расчета базовых нефтегазовых доходов.

 

1.   ТЕКУЩАЯ КОНСТРУКЦИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРАВИЛА

 

Опыт использования в России бюджетных правил и суверенных фондов подтвер- ждает их эффективность. В частности, накопленные в благоприятные периоды средства в суверенных фондах позволили смягчить негативные последствия экономических спа- дов 2009, 2015 и 2020 годов. Бюджетное правило способствует макроэкономической ста- бильности и долгосрочной устойчивости государственных финансов, а потому целесо- образно продолжить его использование после адаптации соответствующих механизмов к изменившимся условиям. Выделение конъюнктурной части нефтегазовых доходов и сбережение сверхдоходов в суверенном фонде позволяют обеспечить предсказуемость и устойчивость бюджетных расходов. Это способствует заметному снижению зависимо- сти от внешнеэкономической конъюнктуры основных макроэкономических показателей, таких как ВВП и инфляция, и проведению контрциклической бюджетной политики. Сбе- режение дополнительных нефтегазовых доходов в иностранной валюте оказывает до- полнительное стабилизирующее влияние на экономику через более эффективное сгла- живание краткосрочных колебаний обменного курса (Рисунок 1). Кроме того, перерас- пределение нефтегазовых доходов между периодами высокой и низкой цены нефти (Ри- сунок 2), а также умеренный структурный ненефтегазовый дефицит бюджета и, как след- ствие, умеренный рост государственного долга относительно ВВП (Рисунок 3) позво- ляли поддерживать высокую долгосрочную устойчивость государственных финансов.

 

Рисунок 1. Соотношение цены нефти и обменного курса до и после введения бюджетного правила Рисунок 2. Условное перераспределение нефтегазовых доходов между фазами нефтяных циклов
120

 

100

 

80

 

60

 

40

 

20

30                            50                            70

Обменный курс доллара США, руб./долл.

2014-2016       2017      2018      2019      2020      2021

Накопление дополнительных нефтегазовых доходов в периоды цены нефти выше базовой

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Базовая цена немного смещена вниз

Использование дополнительных нефтегазовых

доходов в периоды цены нефти ниже базовой

Источники: Банк России, Минфин России. Источник: ДИП.

 

В текущей конструкции бюджетного правила возможность поддержания долгосроч- ной устойчивости государственных финансов и проведения контрциклической бюджетной политики определяется во многом выбором показателя (показателей), разделяющего (разделяющих) нефтегазовую часть бюджета на структурную и конъюнктурную составля- ющие. В оптимальном варианте границы отсечения (по ценам и/или объемам добычи/экс- порта энергоресурсов) должны быть несколько ниже долгосрочных равновесных уровней

 

(Рисунок 2). В этом случае в теории предполагается, что в относительно благоприятные периоды будут накапливаться средства, покрывающие потребность в их использовании в неблагоприятные периоды (строго в соответствии с бюджетным правилом). Выбор значе- ний несколько ниже равновесных уровней призван компенсировать снижение резервов в относительном выражении (в реальном выражении / относительно ВВП) внутри сырьевых циклов.

В текущей версии бюджетного правила используется единственный показатель, разделяющий нефтегазовые доходы на структурные и конъюнктурные, – цена нефти, заданная на уровне 40 долл./барр. в ценах 2017 года. Остальные показатели не фикси- рованы – для расчета как базовых, так и совокупных нефтегазовых доходов использу- ются их фактические значения. Поскольку Минфин России ежегодно корректирует закон о федеральном бюджете в конце года, фактические годовые величины прочих показа- телей, как правило, очень близки к плановым, закрепленным в законе о бюджете. По- этому отклонение фактических значений прочих показателей от плановых величин не сказывается в значительной мере на величине расходов.

Выбранная в качестве базовой цены нефти Urals 40 долл./барр. в ценах 2017 года была ниже цены прибыльности маржинальных производителей нефти, которыми счита- ются сланцевые компании США. Регулярные опросы ФРБ Даллас и ФРБ Канзас Сити подтверждают это предположение: средняя цена прибыльности добычи стабильно дер- жалась около уровня 50 долл./барр. (Рисунок 4). Такая консервативным образом уста- новленная цена способствовала накоплению средств в ФНБ в течение нефтяного цикла, обычно связанного с циклом деловой активности. В результате объем ежегодных бюд- жетных расходов также определялся консервативно, что обеспечивало их устойчивость при низких ценах на нефть.

 

Рисунок 3. Пример оценки динамики ФНБ, ва- лового и чистого долга в сценарии 2021 года,

% ВВП

Рисунок 4. Цена нефти WTI, соответствующая операционным издержкам, обеспечивающая прибыльность добычи и ускоренный рост

добычи сланцев, долл./барр.

   
Источник: расчеты ДИП. Источники: ФРБ Даллас, ФРБ Канзас Сити.

 

2.   АНАЛИЗ ВОЗМОЖНОЙ МОДИФИКАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПРАВИЛА

 

По сообщениям СМИ, в предложенной Минфином России модификации бюджет- ного правила разделение нефтегазовых доходов на структурные и конъюнктурные будет производиться не только на основе фиксации цены нефти, но и объема ее добычи. При этом выбранные уровни показателей1 могут привести к отклонению базовых нефтегазо- вых доходов (и финансируемых ими бюджетных расходов) вверх от средне- и долго- срочно обоснованного уровня. В результате по итогам полного цикла цен на нефть объем ФНБ будет иметь тенденцию к снижению. Это несет риски для сохранения устой- чивости государственных финансов и способности проводить контрциклическую бюд- жетную политику.

Цена нефти Urals 60 долл./барр. представляется нам существенно выше равновес- ного уровня для средне- и долгосрочного периода. Цена эталонной марки нефти Brent с высокой вероятностью вполне может закрепиться около 60–65 долл./баррель. На это указывают динамика средней цены прибыльности добычи сланцевой нефти в США и цены, балансирующей бюджеты стран – экспортеров нефти. Средняя цена прибыльно- сти добычи сланцев выросла с 50 долл./барр. под влиянием циклических и структурных факторов и может продолжить рост в ближайшие кварталы (Рисунок 4). При этом рав- новесный уровень, очищенный от циклических колебаний (например, роста стоимости затрат на бурение вследствие роста цены нефти), по нашим оценкам, может сформиро- ваться около 60–65 долл./баррель. Кроме того, цена нефти 60–65 долл./барр. может ока- заться близка к цене, балансирующей бюджеты крупнейших стран – экспортеров нефти после прохождения периода нестабильности (Рисунок 5).

Однако с учетом сформировавшегося дисконта Urals к эталонной марке Brent цена нефти Urals на уровне 60 долл./барр. выглядит завышенной. С начала спецоперации дисконт вырос с нескольких долларов США до уровня 30–35 долл./барр.2 (Рисунок 6). Ожидаемое нами снижение цены нефти Brent с текущих около 100 долл./барр. до при- близительно 60–65 долл./барр. должно повлечь и значительное снижение дисконта (за счет уменьшения стоимости транспортных издержек из-за снижения стоимости топлива, а также сокращения стоимости страхования по причине сокращения стоимости страхуе- мого груза). Однако, например, пропорциональное снижению цены нефти снижение дис- конта оставит его на уровне около 20 долл./барр., что сформирует цену нефти Urals на уровне 40–45 долл./баррель. Это близко к базовой цене нефти в соответствии с дей- ствующим бюджетным правилом (47 долл./барр. в 2025 году).

Аналогичные, хотя и заметно более низкие, риски есть и со стороны объема добычи нефти, если он будет зафиксирован на озвученном Минфином России уровне. Выбран- ный уровень в 9,5 млн б/с выглядит реалистичным на горизонте до 2025 года, однако

  • Минфин России предлагает с 2025 года использовать для расчета базовых НГД базовую цену нефти 60 долл./барр. и объем добычи нефти 9,5 млн б/c.
  • Он объясняется ростом издержек на транспортировку по существенно более длинному маршруту и стра-

хование поставок, в том числе с учетом «эффекта стигмы», т.е. добровольного отказа от ведения бизнеса с российскими компаниями.

 

уже на горизонте до 2030 года он представляется несколько выше равновесного. Например, по оценкам Rystad, к 2030 году объем добычи нефти в России опустится до 8,5 млн б/с. Основными долгосрочными факторами сокращения добычи в России должны стать по- следствия глобального энергоперехода, а также снижение доступа российских нефтя- ных компаний к современным технологиям.

 

 

Рисунок 5. Цена нефти, балансирующая госбюджеты стран – экспортеров нефти, долл./барр.

Рисунок 6. Цена нефти Urals и дисконт к цене марки Brent

 

 

90

 

80

 

70

 

60

 

50

2019         2020         2021         2022         2023

Ирак                                        Катар

Кувейт                                    Сауд. Аравия

120

 

100

 

80

 

60

 

40

 

20

 

0

янв 19            янв 20            янв 21            янв 22

8

 

0

 

-8

 

-16

 

-24

 

-32

 

-40

 

ОАЭ                                         Оман                                                Urals                 Премия Urals к Brent (пр. шк.)

Источник: МВФ.                                                                                Источник: Investing.com.

 

Это усиливает риски формирования резервов в ФНБ в периоды относительно бла- гоприятной внешней конъюнктуры в объемах, недостаточных для покрытия отрицатель- ного разрыва между фактическими и базовыми нефтегазовыми доходами в периоды, когда цена нефти будет ниже базовой. По нашим оценкам, уже в 2025 году объем нефте- газовых доходов (при нефти Urals 55 долл./барр.) может оказаться на 0,25 трлн руб. ниже базовых нефтегазовых доходов, в то время как расчет базовых нефтегазовых до- ходов по старой модификации бюджетного правила позволил бы сберечь в ФНБ около 1,5 трлн руб. (Рисунок 7). При более низкой фактической цене разрыв будет выше.

При предлагаемых параметрах бюджетного правила это потребует в средне- и дол- госрочной перспективе выбора между несколькими вариантами. Первый – допущение ко- лебаний бюджетных расходов в зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры. Вместе с этим повысится волатильность основных макроэкономических показателей, в частности ВВП. Это сузит возможности для проведения контрциклической политики. Второй вариант – компенсация разрыва за счет дополнительных займов и ускоренного роста долга. По нашим расчетам, уже в 2025 году могут потребоваться дополнительные источники финансирования в объеме свыше 1,5 трлн руб., или 1,0% ВВП (дефицит выше на 1,0 п.п., или 1,7% ВВП). Такой вариант может оказаться приемлемым на горизонте

 

нескольких лет за счет использования оставшихся резервов, но несет высокие риски для устойчивости государственных финансов на средне- и долгосрочном горизонте3.

 

Рисунок 7. Оценка НГД, базовых НГД и соответствующих им расходов федерального бюджета по бюджетному правилу*, трлн руб.
14                                                                               2025

12                                                                                                      30

10                                                                                                      28

8                                                                                                      26

6

24

4

2                                                                                                      22

0                                                                                                      20

2022        2023        2024        2025      новое   старое

правило правило

НГД, оценка

Базов ые НГД, правило

Расходы федерального бюджета, по правилу

Источник: расчеты ДИП.

* Базовые НГД по «новому правилу» определены при цене нефти 60 долл./барр. и объеме добычи 9,5 млн б/с; по «старому правилу» – при базовой цене 46,9 долл./баррель.

 

Эффективность бюджетного правила определяется также другими показателями, которые не озвучил Минфин России. Расчет базовых нефтегазовых доходов зависит от цены газа, объема добычи газа, объемов экспорта нефти, нефтепродуктов и газа и об- менного курса рубля к доллару США. В случае принятия решения о закреплении показа- телей на неких уровнях оно должно быть также основано на умеренно консервативных представлениях об устойчивых уровнях в средне- и долгосрочном периодах. Решение по данным показателям и уточнение озвученных параметров показателей (например, установление цены нефти не фиксированной, а в реальном выражении, как в действую- щей конструкции бюджетного правила) могут изменить сделанные выше выводы. Так, использование цены нефти в реальном выражении по аналогии с текущим механизмом будет означать ее ежегодную индексацию при сохранении темпа 2% в год – более чем на 1 долл./баррель. Это не меняет существенно сделанные выводы, но скорее добав- ляет рисков.

В целом если использованную в последние годы базовую цену нефти можно назвать несколько консервативной, то предложенные Минфином России в новой моди- фикации бюджетного правила базовые цена нефти и объем добычи нефти представля- ются завышенными в средне- и долгосрочном периодах, в том числе с учетом необхо- димости увеличения размера средств ФНБ темпами, сопоставимыми с темпами роста номинального ВВП4. В новых реалиях с учетом значительно расширившегося дисконта

 

  • Возможны и другие варианты, в том числе с наращиванием налоговой нагрузки, но все они так или иначе сопровождаются теми же рисками.
  • С поправкой на влияние цикла цен на нефть.

 

нефти Urals к Brent для поддержания долгосрочной устойчивости государственных фи- нансов и сохранения способности проведения контрциклической бюджетной политики более рациональным вариантом представляется сохранение текущего уровня базовой цены нефти. Кроме того, кажется целесообразным снижение используемого в расчетах объема добычи нефти. Альтернативным вариантом может стать сохранение текущего механизма, в рамках которого объем добычи нефти не фиксируется для расчета базо- вых нефтегазовых доходов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Настоящий материал подготовлен Департаментом исследований и прогнозирования.

Все права защищены. Содержание настоящей записки отражает личную позицию авторов и может не сов- падать с официальной позицией Банка России. Банк России не несет ответственности за содержание за- писки. Любое воспроизведение представленных материалов допускается только с разрешения авторов.

 

 

Фото на обложке: Shutterstock.com

 

 

Адрес: 107016, Москва, ул. Неглинная, 12

Телефоны: +7 (495) 771-91-00, +7 (495) 621-64-65 (факс)

Официальный сайт Банка России: www.cbr.ru

 

 

© Центральный банк Российской Федерации, 2022

бюджетное правило
бюджетное правило 2022
бюджетное правило это
новое бюджетное правило
минфин новое бюджетное правило
бюджетное правило 2023
бюджетное правило в россии
бюджетное правило что это
бюджетное правило рф
новое бюджетное правило 2022
бюджетное правило цена на нефть
бюджетное правило в россии 2022
бюджетные правила
изменение бюджетного правила при формировании бюджета рф
бюджетное правило цена на нефть 2022
бюджетное правило минфин
новое бюджетное правило в россии 2022
какой эффект достигается от внедрения бюджетных правил
бюджетное правило нефтегазовые доходы
бюджетное правило нефть
бюджетные правила рф
бюджетное правило в рф
новые правила планирования бюджетных расходов
бюджетное правило по нефти 2022
бюджетное правило цб
изменение бюджетного правила в 2022 году
смягчение бюджетной политики это
бюджетное правило 2022 цена отсечения
бюджетное правило в россии что это
отмена бюджетного правила 2022
бюджетное правило на нефть
бюджетное правило отменили 2022
бюджетного правила
бюджетное правило рф 2022
смягчение бюджетной политики
бюджетное правило цена отсечения
изменение бюджетного правила
бюджетное правило история и перспективы
новые бюджетные правила
бюджетные правила 2022
влияние бюджетного правила на курс рубля
зачем нужно бюджетное правило
бюджетная цена это
бюджетное правило это в рф
бюджетное правило 2
новое бюджетное правило в россии подразумевает под собой следующее
нгд это бюджет
изменение бюджетного правила в 2022
бюджетное правило мвф для россии
в россии действует бюджетное правило

Журналист и эксперт по теме Реновации в Москве.